‘지방자치가 대한민국의 신성장동력이 되어야 한다’
‘지방자치가 대한민국의 신성장동력이 되어야 한다’
  • 장대진 (경상북도의회 의장)
  • 승인 2015.07.04 17:53
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지방자치법개정 공동전선 구축에 전력 기울일 때
[특별기고] 장대진 (경상북도의회 의장)

대한민국 지방자치의 현주소

오는 7월 4일은 대한민국의「지방자치법」이 제정된 지 66주년을 맞이하는 날이다. 1948년 대한민국 정부수립과 함께 지방자치가 제헌헌법에 의해 보장되었으며 1949년 7월 4일에 지방자치에 관한 기본법인「지방자치법」이 제정·시행되었다. 그러나 지방자치가 제대로 정착하기도 전인 1961년 경제발전 5개년 계획으로「지방자치에 관한 임시조치법」이 제정되어 지방자치법의 효력은 30년 가까이 유보되었다. 그 후 우여곡절 끝에 1988년 4월 6일에야 「지방자치법」이 복원되면서 다시「지방자치법」에 의한 지방자치의 역사가 재개되었고 1991년의 지방의원선거를 기점으로 오늘의 지방자치에 이르고 있다.

이처럼 대한민국 지방자치의 역사는 결코 짧지 않다. 그러나 오늘날 우리의 지방자치 현실을 살펴보자면「지방자치법」제1조에서 명시하고 있는 목적과 같이 “지방자치행정을 민주적이고 능률적으로 수행하고, 지방을 균형있게 발전시키며, 대한민국을 민주적으로 발전시키려는” 지방자치가 정상적으로 기능하고 있는가에 대해서는 많은 의문이 있다.

△장대진 경상북도의회 의장

현 지방자치제도 무엇이 문제인가

가장 단적인 예로 들 수 있는 것이 지방자치라고 하면서도 지방이 자율적으로 제대로 할 수 있는 게 별로 없다는 것이다. 당장 세금에서부터 문제다. 대부분의 세목이 국세인 반면 지방세 항목이 많지 않아 지방은 중앙정부의 일방적 결정에 의존할 수밖에 없는 형태이다. 수도권 대도시가 아니면 대부분 지방의 재정자립도가 50%조차 넘지 못하여 중앙정부의 교부세와 보조금 등에 의존할 수 밖에 없는 것이 대한민국 지방자치제도의 현 주소이다.

뿐만 아니다. 인사문제부터 인·허가까지 어느 하나도 자치단체장이 뜻대로 할 수 있는 것은 없다. 중앙에서 제정된 법과 시행령을 그대로 따라야 하기 때문이다. 재정과 자율성 어느 쪽도 지방 스스로 결정할 권한이 없는 탓에 지방 살림살이가 어려워지고 지방만 소외되는 것이다.

지방의회는 여러 법적·제도적 제약으로 인해 문제가 더 심각하다. 단적인 예로 지방의회는 집행부를 감시·감독하여야 하지만 의회 사무직원에 대한 인사권은 견제 받는 집행기관의 장이 쥐고 있는 이상한 지방자치 구조를 취하고 있다. 또한 입법기관으로서 지방의회가 법령의 범위 안에서 조례를 제정하지만 대통령령·총리령·부령보다 하위에 두도록 하고 있어 상위법령에 묶여 움직일 틈이 없다. 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 벌칙을 정할 때에도 법률의 위임이 있어야 한다는 단서조항이 붙어 있어 자치입법권을 크게 축소시키고 있는 결과를 낳고 있다.

이와 같이 지방에는 의무만 있고 권한이나 돈은 20%밖에 되지 않는 2할의 자치에서 벗어나지 못하고 지방은 철저하게 중앙에 예속되어 있다. 결국 진정한 지방자치를 구현하기 위해서는 법·제도적인 장치를 마련할 수밖에 없다고 할 것이다.

성공적인 지방자치제도를 위한 방안

지방자치가 성공적으로 운영·정착되기 위해 최근에 분권론자들을 중심으로 적극 주장되고 있는 것이 바로 지방분권형 개헌이다. 즉, 현재의 헌법은 지방자치에 관하여 단 2개의 조문만 두고 있고 나머지는 법률로 정하도록 하여 다분히 형식적·추상적인 규정에 그치고 있다. 이에서 벗어나 지방자치와 분권을 명확히 할 수 있는 지방분권형 헌법으로의 개정이 필요하다는 것이다. 이는 가장 확실하고 간명한 방법이다. 그러나 우리나라가 아직도 지방자치를 제대로 경험한 적이 없고 대부분의 국민들이 중앙에 대한 맹목적인 신뢰가 남아 있다는 점을 감안할 때 지방분권형 개헌만을 주장하는 것은 그들만의 권력배분을 위한 정쟁으로 비추어지거나 자칫 우리 사회를 정치 과잉의 사회로 전락시킬 수 있다는 맹점이 있다. 또한 거대한 담론인 개헌논의는 소모적인 논란으로 이어질 위험성을 배제할 수 없다.

이러한 점에서 본다면 지방분권 개헌도 중요하지만 지금의 법·제도 하에서 가장 먼저 해야 할 일은 지방자치의 근간이 되어야 함에도 불구하고 아직도 시대착오적인 편견에 머물러 있는 지방자치법부터 전면적으로 바꾸는 일이라고 할 것이다. 그동안「지방자치법」은 중앙의 이익을 늘리거나 전국을 획일적으로 관리·통제하는데 악용되어 왔다 해도 과언이 아니다. 특히 민선지방자치시대라는 말이 무색하게 실질적인 재정권, 자치권, 입법권 등은 지방자치법 등의 온갖 상위법들로 움직일 틈도 없이 묶어놓아 지방자치는 한걸음 내디디기도 어려운 실정인 것이다. 즉, 주민이 주인이 되어야 할 지방자치제도이지만 중앙정부는 지방자치를 중앙정치의 하부구조로 인식하고 있는 것이다.

지방자치법 전면개정의 추진

이에 필자는 지방자치법 전면개정은 보다 실질적인 지방분권과 자치를 추진할 수 있는 기초가 될 수 있을 뿐만 아니라 지방자치가 대한민국의 새로운 성장동력으로 전환시켜나갈 수 있는 중대한 전환점이 될 수 있다고 보고 지난 2014년 8월 12일 전국시도의회의장협의회가 구성되자마자 경상북도의회 의장으로서 지방자치법개정이 반드시 풀어나가야 할 시대적 과제임을 역설하였다.

그 결과 9월 26일에는 전국 시·도의회의장협의회 소속의 ‘지방자치법개정 특별위원회’를 전국 17개 시도의회의장들이 만장일치로 전격 출범시켰다. 이후 필자는 지방자치법개정특별위원회 위원장으로서 지방자치법개정 실무위원회와 자문위원회를 구성·운영하는 등 지방자치법개정을 위한 적극적인 실천에 돌입하였다. 전국시도의회의장협의회 출범이래 처음 있는 일이었다. 특히 전국을 영남권, 호남제주권, 충청권, 수도권의 4대 권역으로 나누어 2015년 3월부터 ‘지방자치선진화를 위한 지방자치법개정 대토론회’를 개최하여 전문가는 물론 일반국민들의 의견수렴에도 앞장섰다. 그에 따라 2015년 6월 현재 지방자치법의 전체 175개 조문 중에서 39개조를 개정하고 17개조를 신설하는 개정안을 도출하였다.

지방자치법 개정의 주요방향

지방자치법 개정안을 마련하면서 처음부터 제시한 지방자치법개정의 기본적인 방향은 다음과 같다. 첫째, 중앙정부와 지방자치단체의 수평적이고 협력적인 관계를 통해 법치주의 실현 및 민주주의 강화를 도모함으로써 국가발전을 이루어야 한다. 둘째, 지방자치는 지역주민에 의하여 그 지역의 특수성을 감안하여 경제적·문화적·사회적 수요를 감안한 맞춤형 정책과 제도를 실현할 수 있어야 한다는 점에서 지역의 다원성과 특수성을 고양시킬 수 있는 신축적이고도 유연한 지방자치제도를 구축하여야 한다. 셋째, 지방자치는 지역주민으로 하여금 스스로의 책임하게 결정하고 처리하도록 하는 것을 기본이념으로 하고 있는 만큼 지역민 스스로 일을 처리하는 자율성을 확대하고 보충성의 원리가 실현되어야 한다. 그리고 마지막으로 견제와 균형의 원리를 실현할 수 있는 지방의회·의정활동 기반강화가 이루어져야 한다는 것이다.

그에 따라 이번에 전국시도의회의장협의회에서 도출된 지방자치법 개정안의 주요 내용을 몇가지만 살펴본다면 사무배분에 있어서 국가부담 명시(제8조의 2), 지방자치사무배분과 관련된 법령의 제·개정원칙 명시(제8조의 3), 조례제정에서 법률위임단서 삭제(제22조), 조례위반 벌칙규정 강화(제27조), 지방의원 보좌직원의 신설(제33조의 2),지방의회 인사청문특별위원회 신설(제57조의 2), 지방의회의장의 사무직원에 대한 임면권 명시(제91조), 지방자치단체 감사기구의 신설(제92조의 2), 지방세 세부항목의 조례제정 명시(제135조), 지방자치단체의 요청사무에 대한 권고 및 지도 명시(제166조) 등이다. 향후 지방자치법 개정안이 전국시도의회의장협의회의 공식적인 개정 안건으로 채택되면 국회와 중앙정부 그리고 양당대표를 비롯한 관계자들을 직접 만나 지방자치법개정의 필요성을 설득하여 나갈 것이다. 또한 지방4대 협의체와도 적극 협력하고 지방자치법개정 공동전선을 구축하는데 전력을 기울여 나가고자 한다.


지방자치를 위한 지방자치가 국가경쟁력확보의 관건

우리는 그동안 지방자치를 실시하면서도 지방자치가 무엇인지, 어떻게 하는 것인지 그리고 왜 해야 하는지에 대한 근본적인 질문과 답변이 없었다고 해도 과언이 아니다. 우리의 지방자치제가 충분한 사전검토나 시행방안에 대한 제대로 된 지식과 정보를 갖출 겨를도 없이 중앙정치권에 의해 일방적으로 갑자기 시행되었기 때문이다. 그로 인해 지방자치법이 지방자치를 구속하고 훼손하고 있다는 비난에 직면하고 있는 것이다.

그러나 이제는 더 이상 온전한 지방자치의 실시를 미룰 수 없다. 중앙집권적 행정국가의 폐해를 극복하고 국가경쟁력강화나 효율성을 높이기 위한 지방분권과 지방자치의 시대에 적극 대응해 나가야 한다. 지방자치발전을 통해 주민의 삶을 윤택하게 하고 지역의 생산성을 높여 국가경쟁력을 향상시켜 나가기 위해서는 이제라도 빨리 지방자치를 지방자치답게 바로 잡아 나가고 지방자치법과 관련제도를 선진화하는 것은 이 시대를 사는 우리 모두의 절실한 과제라고 할 것이다. 지방자치, 이제는 지방통제가 아니라 정말로 지방자치를 위한 지방자치법이 우리들에게 필요하다.


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